如何提高行政诉讼被告法定代表人的出庭率
本文通过对太原市杏花岭法院五年来审理的行政案件进行统计、分析，用数据反映行政诉讼案件被告及被告法定代表人出庭应诉率的现状，分析现状背后的原因，并参考其他省市的做法，提出相关的建议，以供行政机关参考。
一、行政诉讼被告及被告法定代表人出庭率的现状
从2000年到2005年的五年中，我院共受理行政诉讼案件308件，其中涉及行政机关近15个，涉及公安、房地、土地、劳动和社会保障、卫生规划、教育、环保、工商、民政等多个行政机关，从级别上从省、市、区、到街道办事处都有。其中开庭审理的有138件，被告出庭应诉138件，应诉率为100%；被告法定代表人出庭次数为零，被告法定代表人出庭应诉率为0。
二、造成上述现象的原因
被告出庭应诉率100%，说明我区所辖的行政机关对待行政诉讼的态度上还是积极的，能够派出委托代理人出庭。然而我们也看到，被告法定代表人出庭应诉的没有一个，是什么原因导致被告的法定代表人不出庭呢？分析起来主要有以下几方面原因。
一是怕做被告。被告是什么？那在过去，都是犯人才做被告，做被告的都是没做好事的，都不是什么好人。如今的行政首长头脑里仍旧有这样的观念，心里还存在一定的障碍，同时也惟恐别人误解。有的行政首长甚至认为被告席是不吉利的地方，还是不去为好。
二是怕丢面子。受几千年传统教育的影响，中国人大多爱讲面子，把面子看得很重。由于行政首长都是具有一定身份的人，就更是讲面了。坐到被告席上成为被审查的对象，被认为是丢面子，由级别比自己低得多的法官来审查更是丢面子。害怕如坐针毡感觉的行政首长就有了这样的想法：什么都可丢，千万别去丢面子。
三是怕吃败仗。应诉就是一场较量，有输有赢。行政首长心里自然明白，没有一定的理由、没有一定的把握，普通老百姓谁愿意跟政府较劲啊。行政诉讼案件中大部分都存在违法行政行为或是行政行为存有瑕疵的。虽说真正行政机关败诉的比例还不是很高，但这是由于大量的协调解决以及一定的行政干预所作用的。对行政首长而言，坐在被告席上是有一定风险的，是很可能要败诉的。所以，行政首长一般不肯冒这个险。
三、其他省市的一些情况
深圳市：2003年深圳市政府出台有关规定，要求深圳市政府所属各部门、各区政府法定代表人按下列规定出庭：特别重大的行政诉讼案件，有关行政机关的法定代表人应当出庭；一般性行政应诉案件，法定代表人可根据案情需要决定出庭，但每年出庭参加诉讼的案件数量不得少于2件，总数仅为1件的必须出庭。
浙江省：浙江省公安厅从明年1月1日起，将全面实行县级公安机关法定代表人出庭应诉制度，同时规定除诉讼案件数量不足的外，县级公安机关法定代表人对本单位发生的行政诉讼案件出庭应诉每年不得少于两次。
鞍山市：鞍山市规定，每年度首例行政诉讼案件，行政机关法人代表必须亲自出庭应诉，每年应诉案件在5件以上10件以下的，法定代表人出庭应诉案件的数量不得少于2件；应诉案件在10件以上的，法定代表人出庭应诉案件的数量不得少于5件。
沈阳市：沈阳市人民政府发出《关于建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度的通知》，要求全市各区、县（市）、各部门行政机关都要建立法定代表人出庭应诉制度，充分尊重人民法院依法独立行使审判权，强化人民法院的司法权威，以此增强各级领导干部的法制观念，提高依法行政水平。
还有其他一些省市也出台了类似的规定，强制规定行政机关首长出庭应诉的次数和方式，这里不一一列举了。
四、在目前情况下，建议我省各级行政机关也应建立相关的制度，要求行政机关的法定代表人出庭应诉。
因为我们看到，与其他地区相比，我省各级行政机关法定代表人出庭应诉率还非常低，我院辖区内的行政机关法定代表人多年来无一人出庭。在这种情况下建立相应的制度是非常必要的。那么，为什么要强调让被告的法定代表人出庭应诉呢？
（一）、行政首长出庭应诉，是尊重人民群众、坚持法律面前人人平等的现实体现。尽管行政机关与行政相对人本来处于不对等的地位，但在行政诉讼中双方的地位是平等的，是应该平起平坐的。既然行政相对人能够出庭，具有行政机关代表资格的行政首长自然也应该出庭。这是对法律面前人人平等的一个很好的诠释。同时，行政首长出庭应诉也是对行政相对人的一种尊重，是对群众利益的一种重视。
（二）行政首长出庭应诉，是敢于承担责任、塑造良好行政机关形象的客观需要。有权就有责。行政机关在享有一定权力的同时必须相应地承担由此带来的责任。这是权责对等的基本原则。由于主观或是客观等诸多方面的原因，行政机关在履行职能过程中很可能会发生差错甚至作出违法行政行为。发生问题本身其实并不可怕，关键是看行政机关是否能够勇于承认错误、敢于承担责任。行政首长出庭，必然是一个负责任的行政机关的表现，代表的是一个行政机关的良好形象。
（三）行政首长出庭应诉，是尊重司法权威、维护社会主义法律尊严的必然要求。如果类比于一场体育比赛，法院担任的自然是裁判员的角色，行政机关只能是一名运动员。当然由于身份特殊，行政机关可算作是大腕运动员。但不管怎样，运动员必须尊重裁判员，这是最最起码的常识。因此，不管行政职能怎么扩张，行政权力怎么膨胀，接受司法权的审查与制约都是必要的，尊重法院、尊重司法权也是应该的。何以体现尊重，行政首长的出庭可以说是其中之一。那种一味委托律师出庭甚至无人出庭的，只能是对法律尊严的损害。
（四）行政首长出庭应诉，是了解执法状况、不断提高依法行政水平的重要举措。对于本机关行政执法状况的了解，行政首长往往来源于自己的观察和下级的汇报。但由于种种原因，这样的了解是不全面的，有时也是不真实的。听听处于对立位置的行政相对人的意见，听听在本单位无法听到的评价，听听相对人所反映的存在问题，这对客观、全面地了解本单位的行政执法状况，改进和提高行政执法水平，无疑是十分有益也十分必要的。
建设法治国家的关键在于依法行政、建设法治政府，而依法行政的关键又在于各级行政首长。推行行政首长出庭应诉，对提高依法行政水平必将起到积极的促进作用。
当然，对于建立制度要求被告法定代表人出庭应诉的做法，有学者也提出了不同的看法，主要观点是：
（一）、强制行政首长出庭应诉没有法律依据。
行政诉讼法规定：“当事人、诉讼代理人，可以委托一至二人代为诉讼”。法律确立了诉讼代理人制度，赋予了行政首长出庭应诉选择权。虽然行政首长出庭应诉制度的初衷是为了消除官权意识、规范行政行为，但诉讼权利的唯一法律渊源是行政诉讼法，强制行政首长出庭应诉缺乏法律根据。超越法律、法规，“依法行政，提高行政执法能力和水平”将是一句空话，良好的初衷不能阻却行政首长依法保障自己合法诉讼权利的正当要求。
（二）、行政首长出庭应诉并非都有利于行政诉讼的解决。
其一，行政机关实行的是首长负责制，虽然行政首长统一领导其所管辖范围内的各项行政工作，但多数具体的行政事务大都由其他公务员来完成，如果因为某一行政行为而引起了行政诉讼，行政首长相对于具体实施该行政行为的公务员来说，其对事实经过的了解程度要远远低于具体实施者，行政机关委托具体行政行为的实施者参与行政诉讼，将更有利于法院查明案件事实。其二，从我国现实情况看，行政首长一般不是法律专家，而行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼一样，具有很强的专业性，特别是在法庭诉辩过程中更需要有较强的专业性和诉讼技术性，行政首长对于具体法律、法规的认知和对诉讼争议事实的了解不一定全面，其诉讼能力远不及具体实施该具体行政行为的公务员或专业律师，从而影响庭审效果和庭审效率，甚至导致本应胜诉的行政机关败诉。对于行政机关而言，其参与行政诉讼的目的同样是为了赢得官司，行政机关为了维护本单位的声誉或利益，理应选择最合适的人代表行政机关应诉，而不能强行规定由行政首长出庭应诉，而忽视行政诉讼的自身价值。其三，原告提起行政诉讼的被告是行政机关，而不是行政首长，行政首长是否出庭与诉讼的解决不存在必然联系，原告追求的是其合法权益得到法律的保护，关键在于得到法院的公正判决，而不是与行政首长面对面的对簿公堂。另外，就目前我国司法体制的现状和“官本位”思想依然存在的情况下，县长或市长坐在被告席上，极易对原告甚至对法官产生无形的压力，一旦原告败诉，当事人会更加怀疑判决的公正性；即使原告胜诉，其会认为胜诉的原因在于县长或市长的重视。从而不利于树立法院依法独立审判的形象，也不利于行政机关树立“依法行政”的形象。
（三）、行政首长出庭应诉的意义形式大于内容。
执法为民是对行政机关的基本要求，行政首长通过出庭应诉可有效树立“亲民、为民”的首长新形象，从某种意义上说，行政首长出庭应诉更具有象征意义，它只是为了表明一个态度或者一个姿态，对诉讼的解决并非起到任何关键性作用，与行政诉讼的根本价值目的并非完全吻合。反之，强调行政首长出庭应诉，其实质却隐含着人治观念的表现，变相地把行政首长等同于他所掌握的公共权力和代表的行政机关本身，该制度并不是体现法治社会的进步，而是“官本位”、“人治”、“特权”等思想在公众潜意识中作用的结果。就行政诉讼而言，我们急需解决的不是如何保证行政首长出庭应诉，而是要解决如何让行政机关积极应诉。如果行政机关不采取任何实际行动，积极、认真地参加诉讼活动，而仅仅是让行政首长出庭表示一下重视，想必对问题的解决毫无益处。行政首长是否尊重司法权力、是否具有法治观念，并不是看他是否出庭应诉，只有认真地对待行政诉讼本身，认真地对待当事人的权利，认真地对待司法机关所作出的行政裁判，才能真正促进法治的进步，否则，行政首长出庭应诉恐怕只是做秀罢了。
但是我认为在目前行政首长普遍不出庭的情况之下，如何提高行政首长出庭应诉率，是一个十分迫切的问题。为此我建议。
（一）建立相关制度。鉴于目前我省的情况，行政首长基本不出庭的现象普遍存在，只靠提倡是不够的，必须建立相关的制度加以保证。在以立法形式规定行政首长出庭应诉的条件尚不成熟的情况下，各级政府应严格自我要求，顺应形势的发展和工作的要求，尽快制定行政首长出庭应诉的强制性制度，并将应诉情况纳入政绩考核的内容。同时，要做到条块结合，各垂直单位或双管单位要自上而下，建立行政首长出庭应诉相关制度。
（二）有选择性出庭。实事求是地讲，行政首长的工作确实很忙、时间确实很紧，有的行政机关由于职能原因遇到的行政诉讼案件还比较多。如果所有的行政诉讼案件一律要求行政首长出庭显然不太现实，而且事实上也做不到。这就要区别各个行政机关的实际，根据情况和需要有选择性的出庭。一般来说，行政机关每年的第一起行政诉讼案件行政首长应考虑出庭；此后可选择一些案情重大、具有典型性和代表性的案件出庭。
（三）事前充分准备。出庭前，行政首长必须详细了解整个案件的前后过程、具体案情，包括一些细节和环节，以做到心里有数。要对作出行政行为的依据、程序，对行政行为的合法性和合理性等进行客观分析，自我反思、自我剖析。要对本机关针对原告诉讼所进行的答辩进行推敲，看看是否言之有据、言之有理。要认真学习诉讼相关知识，以适应应诉的要求。
（四）案后总结提高。不管结果如何，诉讼结束后行政首长都应该进行总结。即便胜诉了，也要深刻反思，本机关的行政行为是否没有一点瑕疵，有哪些地方还需要在以后的工作中进一步完善，或是予以注意。若是败诉了，则更应该进行总结，找出存在问题的症结，剖析案件败诉的原因，弄清责任人的责任并严肃进行追究。要在汲取教训的基础上，举一反三查找本机关行政执法过程中存在的其他问题，采取措施予以纠正。要根据应诉中所发现的问题，不断完善和切实落实行政执法责任制和执法过错追究制。
总之，行政首长出庭不是目的，行政首长要通过出庭应诉，进一步增强依法行政的意识，并进一步提高本机关依法行政的水平。我们也希望早日看到行政首长坐到我院的行政诉讼的被告席上，平等地和行政管理相对人打官司。