法律护航中国电影繁荣发展——《电影产业促进法》亮点解析
陈明远
自3月1日开始，《中华人民共和国电影产业促进法》正式实施。这是我国文化领域的第一部行业法，也是第一次以国家法律的形式对电影产业予以全面规范，无疑是文化体制改革新的里程碑。这个法案的出台，承载了几代中国电影人的热切期盼，对于促进我国电影产业持续健康发展具有划时代的重大意义。
早在上世纪80年代初，电影界就发出了关于中国电影立法的呼声。从2003年开始起草，到《草案》的一审、二审、三审，再到全国人大常委会审议通过并正式实施，《电影产业促进法》历经了14年的立法长跑。14年，见证了中国电影产业改革的决心和成就。《电影产业促进法》，顾名思义其立法的目的重在引导、规范、支持、保障电影产业的健康发展。2003年以来，我国电影产业化改革取得了丰硕成果，同时形成了一些行之有效的措施、经验和做法。这次在法律层面对比较成熟的政策、措施提炼集成，并进行了系统性的完善，主要体现在以下几个方面。
电影立法的价值与意义
《电影产业促进法》的出台伴随着中国电影绝处逢生、超越进取的曲折历程，见证了电影产业化改革的决心和成就。突出亮点是从法律层面确立了“电影作为产业”的属性。此次立法，对党的十六大以来电影改革经验进行了高度总结和提炼，将改革成果上升到法治层面，有力巩固了中国电影发展的道路自信。
《电影产业促进法》的立法目的，是划出明确的法律权利和义务边界，为整个电影产业的发展提供良好的社会和法治环境。立法的主旨和方向是促进，突出表现为一是转变政府管理方式，积极发挥市场在资源配置中的促进作用；二是充分发挥政府的引导、激励作用，采取多种扶持措施促进电影产业全面发展；三是既促进产业发展，又保障文化安全；四是为中国电影在世界舞台上讲好中国故事、传播中华优秀文化提供了广阔空间。
电影产业纳入国民经济
10多年来，我国电影产业发展迅猛，电影票房从2003年的10亿元增长到2016年的457.12亿元。今年是进口片大年，目前已知定档的有《变形金刚5》、《速度与激情8》、《加勒比海盗5》、《正义联盟》等市场期待较高的22部影片，权威专家预测今年我国的总票房将达到或超过550亿元。
此番，《电影产业促进法》明确规定，将电影产业纳入到国民经济和社会发展规划当中，促使电影成为拉动内需、促进就业，推动我国GDP增长的重要支柱产业。国家将通过财政、税收、土地、金融、用汇等方面的优惠措施，全方位扶持电影产业。
首先，国家鼓励金融机构为从事电影活动以及改善电影基础设施提供融资服务，鼓励保险机构、融资担保机构依法开发适应电影产业需要的保险产品，依法提供融资担保。鼓励法人、其他组织通过到境外合作摄制电影等方式进行跨境投资；其次，国家将引导相关文化产业专项资金、基金加大对电影产业的投入力度，实施必要的税收优惠政策；第三，县级以上地方人民政府将依据人民群众需求和电影市场发展需要，将电影院建设和改造纳入国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。
从电影发达国家的经验来看，电影拉动相关产业增长、推动融合发展的作用非常突出。目前，我国正处于经济结构调整、新旧动能转换的关键时期，电影作为文化产业的领头羊，在深化供给侧改革、促进文化消费升级方面具备广阔的潜力空间。
降低电影市场准入门槛
简政放权、激发市场活力，是我国电影改革的重要措施。与实施了15年的《电影管理条例》相比，《电影产业促进法》鼓励企业、 其他组织从事电影摄制活动，取消了电影制片单位审批、《摄制电影片（单片）许可证》审批等行政审批项目，简化了电影剧本审查制度，将电影剧本分为“一般题材“和“特殊题材”两类，其中一般题材电影剧本取消审查环节，只需将电影剧本梗概提交属地新闻出版广电管理部门予以备案，国家新闻出版广电总局便给予公示。
《电影产业促进法》还将电影审查、批准举办电影节（展）等多项审批权，下放到了省、自治区、直辖市的新闻出版广电管理部门。同时，是否准予公映的审批时间也缩短到了自受理申请之日起的30日内。审查步骤的删减，将缩短审批时间和成本，对于电影从业者来说，将有更多的精力投入到创作中去。
为了防止各地审查管理和审查结果标准与尺度在把握上不一致，《电影产业促进法》在下放审批权限的同时，规范了电影审查标准的制定和公开的程序，在《促进法》第18条还设置了出现争议的情况下，制作方可以申请再审的条款。在简政放权的同时，《电影产业促进法》也明确了加强后续监管的内容，以规范市场秩序，引导形成统一开放、公平竞争的电影市场。
严厉打击偷漏瞒报票房
近几年，片方虚报票房、院线截留资金甚至票价异常等现象屡见不鲜，这些行为给很多优秀影片造成了极坏影响。为维护消费者合法权益，《电影产业促进法》进一步明确了电影从业主体的法律责任，明确规定了电影院的电影放映质量保证责任、片头广告播放时间限制和观众安全健康保障责任。在秩序规范上，《电影产业促进法》规定了覆盖全面、层次分明的法律责任，对民事责任、刑事责任、违反其他行政管理法规的行政责任及纪律责任承担问题也作出了指引性规定。尤其明确了电影发行企业、电影院等不得“偷漏瞒报票房”，否则最高处50万元罚款，情节特别严重的，将被吊销放映许可证。
《电影产业促进法》实施短短20天，全国电影市场专项治理办公室便重拳出击整治乱象，于3月21日下文通报，对首批涉及违法的416家影院进行了处罚，对63家影院吊销放映许可证，有63家影院被责令停业整顿，110家影院被罚款，90家影院被内部通告警示。处罚力度前所未有，几乎覆盖了除新疆、宁夏等偏远省份之外的所有省、市、自治区。
“德艺双馨”被写进法规
电影创作是电影产业的源头与中心环节，《电影产业促进法》树立了电影活动的指导思想和创作原则，将坚持以人民为中心的创作导向、坚持“二为”方向和“双百”方针、坚持三贴近原则以及电影的“三性统一”写进了法律，为电影工作者贯彻落实习近平总书记在文艺工作座谈会上的重要讲话精神，提供了法律依据。
《电影产业促进法》明确要求，电影行业组织依法制定行业自律规范、加强职业道德教育等，通过行业自律方式对从业人员进行引导和规范。对演员、导演等电影从业人员直接提出了倡导性要求，并首次将“德艺双馨”写进了法律，鼓励电影创作者既要具备良好的品德，也要体现不断精进的艺术才能。知名的电影从业者作为公众人物，更应该严格要求，做好表率
此前，对于个别演艺工作者吸毒嫖娼、拍戏抠像耍大牌等乱象，受到的惩罚更多的是道德层面的。《电影产业促进法》出台后，有关部门也正在加紧制定处罚劣迹艺人的具体细则，再有踩红线、越雷区的电影人，将会受到相当严厉的处罚，甚至可能断送职业生涯。
对于电影人才的培养，《电影产业促进法》明确，国家支持有条件的高等学校、中等职业学校和其他教育机构、培训机构等开设与电影相关的专业和课程，采取多种方式培养适应电影产业发展需要的人才，鼓励从事电影活动的法人和其他组织参与学校相关人才培养，为电影产业注入新鲜血液。
立法成功不是一劳永逸，产业促进不会一蹴而就，法律条文无法囊括全部现实，也不可能精确预测未来，但是法治精神、法治思维、法治原则应成为解决发展中一切难题的基本遵循。立法的价值不是对政策文件的简单重复强调，而重在设定促进的方向与原则。在法治框架下，具体的政策也将随着产业发展不断调整与完善。中国电影已经正式走进了“法治时代”，相信在电影产业促进法的保障下，中国电影产业这艘大船一定能够乘风破浪，行稳致远。