从一起案例看《行政处罚法》修订
《行政处罚法》自1996年颁布实施以来，极大地推动了依法行政和法治政府建设进程，切实增强了行政机关及其工作人员的法治观念，有效抑制了行政处罚中的滥处罚和乱处罚现象，为保护公民、法人和其他组织合法权益发挥了重要作用。为全面贯彻习近平法治思想，落实党中央重大改革决策部署，加强法治政府建设，完善行政处罚制度，解决执法实践中遇到的突出问题，2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《行政处罚法》修订草案，对《行政处罚法》作出全面修订，自2021年7月15日起施行。下面，我结合被纳入第十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新主编的《行政处罚法条文精释与实例精解》中我市一起典型案例，谈谈新修订的《行政处罚法》。
一、某旅行社不服行政处罚提起行政诉讼案
基本案情：某旅行社无经营出境、边境旅游业务资质，擅自经营该类业务，被主管部门处罚责令改正、停业整顿一个月，没收违法所得，并处罚款一万元。旅行社不服，向法院提起行政诉讼。法院经审理认为：主管部门在作出行政处罚决定过程中履行了立案、调查、告知等程序，但先集体讨论决定后，再举行听证会，违反了《行政处罚法》（2018版）第四十三条、《旅游行政处罚办法》第五十条关于应当先举行听证后集体讨论的有关规定，程序违法。最终，人民法院撤销了主管部门作出的行政处罚决定。
案件点评：行政程序是指行政主体实施行政行为的时间和空间方式，也就是行政主体实施行政行为时必须遵循的步骤、顺序、时间及方式的总和。程序正当是依法行政的重要原则。该案启示我们：一是不遵守法定程序也是一种违法行为。适用一般程序应当严格遵守立案、调查取证、事先告知、听证、集体讨论、执行等程序要求实施行政处罚，不按法定程序实施，是一种违法行为，将导致行政处罚无效。二是程序违法与实体违法法律后果基本相同。事实不清、证据不足、适用法律错误等实体违法，必然导致行政处罚无效。但是执法机关应当按照《行政处罚法》规定的程序实施处罚，不遵守法定程序，即使作出的行政处罚结果相同，也将承担败诉风险。三是程序正当与实体公正同等重要。努力让人民群众在每一件执法案件中感受到公正正义是执法机关的不懈追求。程序公正具有重要工具价值，程序公正是实体公正的前提与保证，但程序公正所体现出的民主、法治等精神本身也具有相当独立的价值。从这个意义上所，程序公正与实体公正具有同等价值,甚至优于实体价值。
二、新修订的《行政处罚法》特色亮点
此次修改的“最大亮点”就是贯彻党中央重大改革决策部署，推动行政处罚制度的进步。从结构和条文上看，虽然整部法律的结构没有变化，新、旧法都是八章，但是条文从原来的64条增加到86条，新增加22个条文。修改所涉条文，有70条之多，还不包括技术性和字面上的改动。主要特色亮点有：
（一）首次明确行政处罚的概念。这次修订，新增加关于“行政处罚”的定义，引导人们从实质上去辨别行政处罚行为。《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”
（二）完善行政处罚的种类。新《行政处罚法》第9条规定: “行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”这一规定较之原先规定，有很大改进。第9 条所列处罚手段正好和理论上的分类相对应：第一类是申诫罚；第二类是财产罚；第三类是资格罚；第四类是行为罚；第 五类是人身罚；还有第六类是其他罚。
（三）扩大行政处罚的设定权限。第 12条第3款规定：法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。
（四）行政处罚实施权向基层延伸。新 修 订 的 《行 政 处 罚 法 》第 2 4条规定:省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。赋予“乡、镇、街办”一定程度上行政处罚权。
（五）突出处罚与教育相结合原则。新《行政处罚法》第33条第1款规定：初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。
（六）完善“一事不再罚”原则。新《行政处罚法》第29条规定：同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
（七）修改行政处罚时效制度。新《行政处罚法》第36条规定:违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。这样的规定更科学合理，有利于遏制严重的违法行为。
（八）细化行刑衔接制度。新《行政处罚法》第27条规定：对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。新修订的《行政处罚法》还要求行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。
（九）确立行政执法“三项制度”的法律地位。
（十）完善行政处罚听证制度。新修订的《行政处罚法》针对行政处罚听证中存在的突出问题，对行政处罚听证制度进行了三个方面的完善：一是扩大行政处罚听证的范围，将没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级，责令关闭、限制从业和其他较重的行政处罚纳入可以申请听证的事项范围;二是延长当事人申请听证的时间，将现法规定的申请听证的时间由3天修改为5天;三是对听证笔录的效力作出明确规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。【第五十七条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。】
（十一）强化行政处罚的正当程序。新修订的《行政处罚法》在正当程序方面有了明显的进步：一是完善行政处罚回避制度。二是增加行政处罚的证据规定。三是切实保障当事人的陈述、申辩权。
三、特别关注两项变化
（一）首违不罚
新修订的《行政处罚法》强调处罚与教育相结合。对初次违反行政法规且危害后果轻微并及时改正的，或者主观没有过错的，可以免除行政处罚。同时明确了从旧兼从轻适用规则，即实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。
新法的出台，为行政机关实施具体行政行为提供了重要的制度保障，我市各级行政机关以新修订的《行政处罚法》实施为契机，积极探索、大力推行精准执法、柔性执法。市市场监督管理局出台了《违法违规经营行为包容审慎清单》，规定市场监管领域24种违法行为“首违不罚”，29种违法行为“轻微不罚”。市生态环境局按照《安徽省生态环境轻微违法行为免罚清单》规定，对符合15种轻微违法违规的行为，按照执法人员要求及时纠正没有造成危害后果的，不予行政处罚；对不在清单内的违法违规行为，企业主动改正，积极整改没有造成危害后果的，从轻给予行政处罚。制定《池州市生态环境行政处罚裁量基准规定（试行）》，在裁量表裁定的罚款金额上减少10%罚款金额（调整后的罚款金额不低于法定罚款数额）。
“柔性执法”不是纵容、包庇违法，而是在秉公执法、依法行事的同时更多一层人文关怀。为那些非主观轻微违规的市场主体提供柔性执法制度，体现了对市场主体行为的包容审慎，是落实行政处罚法关于“处罚与教育相结合”原则的具体体现，对于推动市场主体蓬勃发展将起到积极的支撑作用。
（二）确立行政执法“三项制度”的法律地位
行政执法“三项制度”是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。“三项制度”聚焦行政执法的源头、过程和结果三个关键环节，是提高政府治理效能的重要抓手，对切实保障人民群众合法权益、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
行政执法公示制度要求执法机关依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，行政执法人员在执法过程中要主动表明身份，接受社会监督的程序制度。要求事前应当公示行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息，事中要做好执法过程中行政执法人员信息的公示。事后对于具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。
执法全过程记录制度要求通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理制度。第47条规定：“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”所谓执法全过程记录，特别是指执法机关的执法摄录仪所拍摄录像，应当从执法的“起点”，即发现当事人违法或者和当事人接触的第一个时间开始，到执法活动的结束为止，不能只拍摄对自己有利的一个时间段。
重大执法决定法制审核制度是要求执法机关在作出重大执法决定之前，必须进行法制审核的程序制度。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。第58条规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。”
另外，行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。